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 美日欧等市场经济发达国家主要有两类退出途径化解产能过剩。一类是政府不直接介入,由企业注销、终止、破产以及资本退出等市场化退出机制自动调节产能过剩的状况;另一类是政府在某些特定行业产能过剩时进行直接干预,利用财政、税收、金融、产业政策等,通过实施回购、推动兼并重组、扩大消费、限产、促进产能海外转移、淘汰落后产能等手段,化解本国产能过剩问题。

  我国当前产能过剩情况严重,应借鉴国际经验,在完善市场化退出机制的前提下,进一步丰富退出政策体系,加强行业内部协调组织的建设,分行业实施有针对性的政府直接干预政策。

  国务院发展研究中心课题组

  国际社会化解产能过剩的路径和经验比较

  国际经验表明,美日欧等市场经济发达国家主要有两类退出途径化解产能过剩。一类是政府不直接介入,由市场化退出机制自动调节产能过剩的状况。市场化退出机制包括企业登记、注销、进入破产程序以及资本退出机制等,这些机制使得资源可以从不能有效利用的领域退出,参与到新的循环之中。在产能过剩状况下,低成本的、顺畅的市场退出机制能让企业将资金设备等快捷地从产能过剩的领域撤出,通过市场主体对自身产能及经营的调节,起到调整产能过剩的目的。在发达的市场经济国家,完善的市场化退出机制是化解产能过剩的根本性机制。

  另一类是政府在某些特定行业产能过剩时进行直接干预,利用财政、税收、金融、产业政策等,通过实施回购、推动兼并重组、扩大消费、限产、促进产能海外转移、淘汰落后产能等手段,化解本国产能过剩问题。这些行业包括农牧渔等受自然资源约束的行业,也包括纺织、钢铁、造船、汽车等基础性工业行业。这些行业主要包括:一是投资规模大、影响社会经济稳定发展的基础性产业,二是涉及国家安全、被政府保护的特定行业,三是难以通过市场简单退出的行业。

  在政府直接干预的举措中,通过补贴来刺激消费不被看好,它被认为因透支消费需求可能不利于行业中长期的稳定发展;但实施回购、推进兼并重组、促进产能海外转移这些广义的退出政策体系和建立完备的市场退出机制等政策,一直被视为解决产能过剩的有效举措。

  发达国家退出机制的主要特点

  ——产能过剩背景下多国已经形成有关退出的政策体系

  综合各国产能过剩背景下的退出举措,可以发现他们已经形成相对成熟的政策体系。首先是市场化退出机制比较顺畅便捷。发达国家的企业登记、注销、终止或者破产以及资本退出等渠道都比我国丰富且成本低、程序简单。在产能过剩发生时,这些便捷快速的市场退出机制有助于市场主体在较短时间内进行自我调整。其次政府的干预手段丰富,注重配套以及行业特性。比如对农牧渔业实施回购,有详细的退出计划及资金安排,回购后有针对退出企业及员工的配套措施;通过海外转移化解汽车行业产能过剩时,日本有相应的组织及政策保障;钢铁领域的兼并重组也有相应的税收或者金融优惠政策。

  ——行业内部协调机制在退出体系里发挥关键作用

  行业内部协调机制在退出体系中发挥着越来越重要的作用。国外行业内部协调机制主要通过行业协会等中间组织来实施。发达国家的行业协会多数具有较强的行业凝聚力,较高的专业化指导能力,是政府和企业间沟通的桥梁,在国家政策制定中也有较强的影响力。行业协会掌握全面准确的行业生产、市场及竞争等信息,通过和行业内企业的密切联系,在产能过剩情况下能较快寻找到适合本行业的退出措施,并进行内部协调,使得有关退出措施顺利进行。

  除了早期OECD国家通过政府实施回购等退出措施外,以后各种退出政策的措施都建立在行业内部协调机制之上。美国、澳大利亚、英国、日本等国通过行业内部协调机制确定采用何种退出政策,并通过行业组织来协助退出政策的具体实施。只有有效的行业内部协调机制,政府才能准确掌握行业状况,退出政策才能发挥实际效用。

  ——建立退出体系的事后评估机制

  事后评估机制可以监督计划的实施,总结经验,保障计划实现政策制定的目的。英国对历次有关退出计划都有事后评估机制。比如英国曾经于1997年由农牧渔业部门对其在1993年到1996年实施的有关退出计划进行事后评估,以评判公共资金是否被合理使用。此外,英国2000年和2003年两次实施有关农牧渔业的退出计划,2006年英国审计部门对上述几次退出计划进行审计并报告。美国则基本由审计署对有关计划进行事后评估。

  国际经验对我国

  治理产能过剩的启示

  ——重视产能过剩背景下退出政策体系的完善

  产能过剩问题本身需要制定一个系统性解决方案,从实践看目前政策重点多在淘汰落后产能和利用产业政策限制准入等方面,这些方面固然重要,能够让过剩产能退出的政策体系得到充分关注。但是,从现实看我国需要从两个方面完善退出体系:一是完善市场化退出机制,进一步简化企业登记、注销、破产及资本退出机制的程序,降低成本。二是参照国际经验,加强有行业针对性的、直接干预的政策制定。比如我国的农牧渔业的产能过剩是否需要通过税收、金融以及产业政策实现回购,钢铁行业的产能过剩是否需要政策推动兼并重组,怎样的政策举措可以促进汽车行业的产能实现海外转移等等。

  ——退出体系要以建立完善的市场机制为前提

  政府的退出政策体系必须以建立完善的市场机制为前提。这意味着三个方面的内容:一是退出首先依靠市场机制进行。通过完善市场退出机制,降低企业退出成本,简便退出程序,丰富退出渠道,为市场主体创造良好的退出环境,由市场主体自主自愿自行调节。二是政府在特定行业对退出的直接干预应尽可能依赖市场机制。确定政府干预要以市场主体的反应和利益诉求为依据。明确有关退出的政府干预措施后,具体实施必须更多依靠行业内协调机制进行。三是当前我国消除市场分割、建立统一的生产市场对于化解结构性产能过剩以及减少政府干预有积极作用。

  ——退出政策要分行业实施

  不同行业产生产能过剩的原因不同。产能过剩既有经济周期造成的,也有政府干预引起的。如20世纪70年代至80年代欧盟采取的统一农业政策,为保护欧盟农业,采取高关税和高价格保护政策,造成的负面影响之一就是产能过剩。

  发达国家在解决产能过剩问题时,针对不同行业的特点有不同的应对措施。比如在农牧渔业产能过剩时,政府一般投入大量财政资金进行回购;在汽车行业产能过剩时,主要推动产业海外转移;在钢铁行业产能过剩时,重点通过兼并重组来解决问题,同时提高技术创新能力。

  对于行业产能的变化及影响,最直接的利益相关者是行业内人士,对于政策的作用及效果他们的感受最深刻和最直接。只有建立有效的行业内部协调机制,并重视行业协调机制反馈的建议和意见,才能形成有效的退出机制。

  发达国家有关产能过剩的退出政策措施

  ——实施回购

  回购主要是指政府、非政府组织或者某些企业将过剩行业里的多余设备、基础设施或者某些企业全部买下来,不再进行生产,从而达到降低产能的作用。这种方式通常适用农牧渔业以及造船业,美国、欧盟、澳大利亚、日本等国都曾经采用过这种措施。

  回购的实施方式通常有三种。第一种是政府直接出资进行回购,并由政府部门实施。美国、英国和澳大利亚都曾经在渔业产能过剩、自然资源不能持续的情况下由政府直接出资回购多余的渔船。第二种是由行业组织或者非政府组织来实施回购,政府提供部分补贴或者优惠贷款。美国和日本在渔业产能过剩时也实施过这种措施。日本造船业产能过剩时主要通过国家提供资金,由行业协会来实施回购降低造船能力。第三种是由行业内的某些企业家设立基金实施这种回购。冰岛、爱尔兰、苏格兰和挪威的渔业都曾经发生过这种情况。企业家自行设立基金进行回购的例子发生在渔业领域,主要目的是保护野生资源可持续利用从而维护行业长远利益。回购的价格由四种方式来确定:拍卖、固定价格、一对一协商或者第三方估价。

  回购实施前国家通常会有相关的退出计划。该计划通常由行业主管部门制定在和行业协会密切沟通的基础上 ,主要测算为化解产能过剩有多少设施或者企业需要回购,可能需要有多少资金配合,回购由什么部门实施,以及回购后的企业或者设施如何处理等。

  澳大利亚等国在进行船业设备回购的同时,实施与回购相关的配套措施。一是为上岸渔民提供商业建议、新创业资金补贴或者优惠贷款;二是为渔业公司提供人员安置资金,为其顺利解决职工赔偿等问题提供帮助。

  ——推动兼并重组

  许多国家在国内发生产能过剩时通常推行兼并重组,通过行业大洗牌调整结构,从而达到减少供给数量、提高供给质量的目的。推行兼并重组的原因:一是减少产能存量和调整结构,通过兼并手段对新企业产能进行重新调整,淘汰掉落后产能以及重复投资的设备,从而达到部分企业或产能退出目的;二是控制增量,从行业长期发展看,提高行业集中度有利于市场有序竞争,减少重复投资,抑制新增产能;三是行业集中后有利于实施限产计划,限产措施不改变现有存量,是短时期内解决周期性产能过剩的最好办法。

  日本政府在20世纪70年代和80年代后期经历两次造船行业大萧条时期,大力推动行业兼并重组来削减过剩产能。70年代通过兼并重组削减了造船业35%的过剩产能,在淘汰落后产能的同时,通过设备自动化等措施,提升了日本造船行业的国际竞争力。1986年重组对象是建造5000万吨以上的船舶制造厂,通过合并、系列化和业务合作等形式,将原来的21家企业减少为8家企业集团,同时削减了20%的过剩产能。

  韩国在20世纪80年代也出现了严重的产能过剩问题,为实现专业化带来的规模经济效应,韩国大力整顿经营不良企业,并进行企业间的合并分三个阶段进行 。在调整过程中,韩国政府对投资重组企业和并购企业提供大规模资金支持。

  1992年欧盟为了消除农业过剩产能,除了采取休耕、价格补贴外,还对农地进行了重新整合,从而实现了农业的规模化、集约化经营,提高了生产效率。

  在钢铁业产能过剩时,美日欧以及澳大利亚等OECD成员国也采取了兼并重组措施,以化解产能过剩。此外,这些国家在渔业、农业、纺织、造船、钢铁等多个领域都使用过限产措施。具体运作办法是:成立由企业、行业协会、自治体、政府等相关利益方组成的协调机构,该机构可以是临时性的也可以是长期性的组织,主要负责制定和落实限产计划、业务转型指导等;政府对协调组织和协调活动给予补贴。目的是通过行业自律行为解决周期性产能过剩问题,也就是因暂时的需求不足而造成的产能过剩问题。

  ——促进产能海外转移

  将产能转移国外也是化解国内产能过剩的有效办法之一。所谓的产能转移是指将国内过剩产能行业的产品或产能出口或转移到海外,从而消除或者缓解国内的产能过剩状况。OECD资料显示,汽车行业在这方面的表现尤为突出。汽车行业产能过剩时,OECD国家最常采用两类方法。一类是促进消费,通过财政补贴或者税收优惠促进消费者更换新车或者购买具有新技术特征的车;另一类方法就是产品及产能出口。美国、日本、德国在本国的汽车行业产能过剩时都尝试推动产品出口以及在国外建厂将产能向国外转移。

  日本和韩国很注重通过产品或产能的海外转移化解国内的产能过剩。如20世纪90年代,日本造船业陷入第三次大萧条,为了应对全球化竞争,在进一步提高行业集中度的同时,采取加快海外生产的措施。为此,日本设立了专门对外贸易投资服务机构,全方位地帮助企业“走出去”。如设立了负责贸易投资服务的日本贸易振兴机构、解决贸易和投资风险的日本贸易保险(放心保),还有负责海外投融资的国际协力银行等,以上三个机构均为政府授权或出资。此外,还利用政府开发援助项目ODA ,与当地政府建立良好关系,帮助大批日本企业进行海外投资和贸易。

  但值得注意的是,有些行业将产能转移国外并非容易之举。如钢铁行业的高炉生产,由于高炉建设投资高、回收周期长达15年、基础设施配套要求高等特点,很难轻易将过剩设备转移到海外生产,只有依靠产品出口来化解过剩产能,如在海外延伸业务链发展精加工或扩大钢铁产品在海外的销售等。

  ——对过剩设备处理实施税收优惠

  日本对废弃过剩设备实施优惠政策。如1999年10月实施了《产业活力再生特别措施法》(简称“产业再生法”),它是临时措施法。主动处理过剩设备的企业废弃超过企业总资产5%的设备 ,经有关政府部门审核,可以享受税收优惠政策。主要内容是:企业可以从次年度起减少纳税额,可以在5—7年内从企业收益中抵扣掉废弃设备的损失费;或者企业可以选择从上一年度缴纳的法人税中返还部分设备损失费。这些措施虽然在过去也曾实施过,但没有产业再生法实施的政策优惠力度大。另外,在内阁府下设立了产业再生机构。除了一些公共法律,针对特殊产业的产能过剩,日本还出台了相关产业临时法来应对。

  ——市场化退出机制

  除了上述有较强政策性的退出机制外,对于一般行业或企业来说,主要通过企业自行注销、进入破产程序以及资本退出机制等市场化退出机制让市场主体进行自身调整,将可能过剩的产能淘汰或者转移。发达国家一直沿着降低注销成本、完善破产程序以及建立资本多渠道退出机制等方向,帮助企业顺利退出,加快产业的新陈代谢。

  日本通过不断完善破产法来便于企业退出。在日本,一般企业的退出主要依据《破产法》,2005年日本实施了新的破产法,使得企业破产的程序更加简单,企业退出更加容易。此外,美日欧等国多设有个人破产制度。个人破产制度可以保护企业主在企业破产时仍能保障自己相对体面的生活,很大程度上可以消除私有企业主申请破产的后顾之忧。如日本为了保障中小企业经营主经营的安全,设立以行业或地域为单位的互助共济性质的保险制度,企业每年按照一定比例缴纳安全保险金,企业破产时企业主可以领取一定费用,来保证其家庭的日常生活。

  为了使日本企业更顺利地实施业务整合,日本在产业再生法中还制定了支持措施。首先,简化公司分立手续,在《商法》中设立特别措施,承认具有认定资格的会计师、审计师、律师出具的企业资产评估结果,使公司分立手续由过去的3个月至1年缩短到1个月;其次,制定业务转让便利化制度,规定大企业收购资产不足本公司总资产5%的小企业,不需要股东大会的特别决议等;第三,扩大员工持股范围,允许子公司的股东或员工持有母公司股份;第四,金融机构所持企业债务可以股权化,即债转股;第五,对设立公司、增资、合并等登记税实行减半等。但是,享受以上政策需要主管部门的认定,并规定股东资本收益率必须在计划实施的三年内达到增长2%的目标。

 

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